内容概要

特朗普政府的移民政策与特朗普2016年大选时的竞选承诺相符，体现了他的右翼民粹主义倾向和强烈的施政风格。 特朗普政府对一些穆斯林国家公民的入境限制、对拉美非法移民的强力打压、对合法移民“家庭团聚”规则和传统的改变，呼应了美国白人特别是中下层白人的诉求，巩固了共和党选民的支持。 但这种保守政策加剧了美国的政治斗争和社会分裂。 从外交角度来看，特朗普的移民政策损害了美国的软实力，拉大了美国与部分盟友的差距，冲击了美国与墨西哥的关系，并可能刺激美国奉行更加民族主义的外交政策。

关键词

美国移民政策； 特朗普政府； 对外政策

(作者为中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员)

DOI：10.19422/ki.ddsj.2019.11.010

特朗普政府的移民政策同其经济、贸易、外交政策一样，具有鲜明的本土主义和民粹主义特征，并带有一定的排外和种族主义色彩。 美国历来对移民实施严厉限制北魏移民政策，通常是在移民涌入造成经济危机和劳动力过剩之后。 然而，特朗普执政期间，美国经济走出2008年金融危机并持续强劲增长。 他大幅收紧移民政策还有更深层次的社会原因。

特朗普政府大力推动

保守的移民政策

特朗普上任后，尽管共和党控制了白宫和参众两院，但由于激烈的政治斗争，未能通过推动系统性移民改革的立法。 特朗普政府必须依靠行政权力来落实相关政策，主要有以下几个方面。

一是严格限制部分穆斯林国家公民入境。 2017年是特朗普上任第一年。 在国内外反对声中，在联邦地方法院和巡回上诉法院自由派法官的阻挠下，特朗普政府连续三度对伊朗、利比亚、索马里、也门、叙利亚等穆斯林国家公民实施“入境限制”，并暂停接收叙利亚难民。 这三项行政命令的内容各有不同，但都强调目的是“防止外国恐怖分子进入美国”、“维护美国国家安全”。 列入名单的穆斯林国家要么是美国的敌人，要么被美国认为经济陷入困境、社会混乱、伊斯兰极端势力猖獗。 该行政命令没有对沙特阿拉伯、阿联酋、科威特、埃及等国家的公民施加特殊限制。 这并不是因为美国认为这些国家没有恐怖分子，而是因为它们是美国的盟友。 这三项行政令分别于2017年1月、3月和9月推出，总体呈现“由紧到松”的特点。 第一项是明确的，不留任何机会； 第二项将伊拉克从第一项行政命令中删除，因为美国在镇压伊斯兰极端势力时仍需要与伊拉克政府合作，这是美国“政治”的体现； 第三项将朝鲜和委内瑞拉加入限制名单，淡化了专门针对穆斯林国家的歧视色彩，被视为对国内外批评的回应。 此外，后两项行政命令还列出了许多例外情况。 虽然有关国家的普通公民被限制入境，但那些绿卡持有者、外交官以及在美国有直系亲属的人可以申请豁免。

特朗普政府对一些穆斯林国家公民入境采取严格、极端措施，与美国国内的“伊斯兰恐惧症”不无关系。 推动禁令的美国政府高官，如前司法部长塞申斯、前白宫首席策略师班农、前白宫顾问斯蒂芬·米勒等，都对伊斯兰教抱有相当大的偏见，痛恨极端伊斯兰主义。 近20年来，“伊斯兰恐惧症”像病毒一样侵入美国社会，生活在美国的穆斯林受到歧视。 入境限制只是对这种情绪的病态反应。

二是大规模追捕、遣返拉美非法移民，大力推进美墨“边境墙”建设。 美国大规模非法移民是历史造成的。 主要原因是美国与拉美移民输出国的经济社会发展水平差距太大。 20世纪80年代末以来，大量来自拉丁美洲（尤其是墨西哥）的移民涌入美国。 其中，非法移民包括走私者和签证过期后逾期居留者。 对于美国来说，非法移民是一把双刃剑。 一方面，他们愿意做普通美国人不愿意做的又苦又累的工作，从而促进了美国经济的发展。 同时，他们因工资和福利较低而受到雇主的欢迎。

2016年大选期间，特朗普及其背后的保守势力利用选民对非法移民的不满，高举恢复“法律和秩序”的旗帜。 特朗普攻击墨西哥移民“要么是强奸犯，要么是毒贩”，指责他们降低美国人的工资、剥夺美国人的福利、制造危及美国人生命的暴力犯罪。 这种说辞之所以能够帮助特朗普击败杰布·布什、卢比奥、卡西奇等共和党总统候选人，进而帮助他击败民主党总统候选人希拉里，就在于它唤起了美国中下层白人尤其是“铁锈地带”白人的局外人恐惧。 特朗普上任后，以雷霆手段兑现了拦截和打击非法移民的承诺，如大力推进美墨边境墙的修复和建设、取消“庇护城市”联邦拨款、部署大规模边境执法部队、加大对非法移民的搜查和遣返力度等。 在推动边境墙修建的过程中，为了迫使国会批准所需资金，特朗普甚至以“非法移民进入南部边境对国家安全构成威胁”为由宣布进入紧急状态，试图动用军事资金修建隔离墙。 此举遭到国会参众两院的反对，迫使特朗普动用否决权。 最终，诉讼打到了最高法院。 依靠保守派法官的支持，特朗普得以动用25亿美元的军费修建隔离墙，但这一数额与他最初要求的每年超过80亿美元的隔离墙拨款相去甚远。

三是尝试改革绿卡抽签制度，减少合法移民数量。 目前，美国仍是移民输入大国，每年吸收约110万合法移民，其中12%为技术移民，66%为“家庭团聚”移民，22%为难民。 2017年8月，特朗普政府宣布拟将发放绿卡的抽签制度改为“择优积分”制度，以取消注重家庭团聚的“连锁移民”制度。 特朗普声称，新倡议的目的是吸引那些英语好、受过良好教育、能够在经济上养活自己和家人、掌握有利于美国发展和技术进步的技术的人。 具体办法是按照上述标准对绿卡申请者进行评分，得分高者优先。 特朗普多次表示，美国几十年来一直采用“低技能移民制度”，向低工资移民发放大量绿卡，而加拿大、澳大利亚和新西兰等国已经采取了积分制移民政策。 2019年5月16日，特朗普宣布了一项系统性的移民改革计划，声称要“保护美国的工资和价值观”并“吸引世界各地最优秀、最聪明的人才”。 根据该计划，57%的绿卡将颁发给拥有技能或工作机会的个人，同时大幅减少向家庭团聚人士和难民发放的绿卡和签证数量。 特朗普原计划每年将合法移民数量减少一半，但这需要国会立法。 由于民主党的反对，该计划尚未获得国会支持。 特朗普政府以“积分制”取代“抽签制”，以移民的“技术能力和自力更生”为标准取代“家庭移民”规定，试图改变自1965年《移民与入籍法案》实施以来一直以家庭团聚为主的美国移民制度。这实际上又回到了美国吸纳优秀移民的初衷。

海外穆斯林、拉美非法移民、合法移民对特朗普来说都是局外人。 他的移民政策有极端的一面，受到支持者的追捧，这说明相关政策是有社会基础的。 短期内，特朗普政府旨在巩固中下层白人的支持，以实现2020年大选连任的目标； 从长远来看，此举体现了保守派减少移民涌入、遏制拉美裔人口增长、维持白人统治地位的意图。 从本质上讲，美国不会放弃吸引所需移民的政策。 历史学教授黄安年认为，“新中国成立以来，美国的移民政策经历了多次重大修改，从开放到限制再到半开放，但始终如一。 这个原则就是吸引和使用外部人才来发展美国。 它只拒绝、排除那些它不需要的人，而绝不会拒绝那些它真正需要的人。”

特朗普的移民政策

美国国内矛盾加剧

与枪支、堕胎等社会问题一样，移民问题涉及美国价值观、选民利益、政党利益，很容易引发争吵、激化矛盾。 特朗普政府的移民政策及其激进言论在美国政坛和社会引起巨大波澜。 两党政客对此恶言相向，“种族主义”、“爱国主义”叫嚣甚嚣尘上。 选民也普遍感到不安。

一是扩大两党分歧，加剧国内政治斗争。 民主党和共和党在移民问题上的分歧集中在如何对待该国超过1100万非法移民以及加强边境管制方面。 打击非法移民、保障人民经济社会安全是政府的责任，但美国非法移民问题与政党政治纠缠不清，十分复杂。 由于美国拉美裔选民的亲友中有不少是非法移民，他们要求政府不要打压和管控太严厉。 为了巩固拉美裔选民的支持，民主党主张非法移民最终应合法化，并提出了具体的实现路径。 支持建设高科技监控设备和隔离网络，加强边境管控，反对象征性很强的隔离墙。 然而冷战结束以来，共和党并没有积极处理非法移民问题，以期为拉美裔赢得民主党的选票，或者至少不会太得罪拉美裔选民，大规模修建美墨边境墙的呼声也没有成为党内主流。 可以说，双方意见不同，但总体保持着一定的默契，不会将对方逼入绝境。 奥巴马总统在任期间，为了赢得2012年大选并实现连任，加大了拉拢拉美裔的力度。 奥巴马政府通过行政命令推动“童年抵美者暂缓遣返”（DACA）计划，并在2014年中期选举后推出“美国公民或永久居民父母暂缓遣返”（DAPA）计划，激怒了共和党，也让特朗普更容易赢得共和党选民的支持。

特朗普上台以来，两党围绕“通俄门”调查、反性骚扰“Me Too”运动、枪支、堕胎等问题一直争论不休。 特朗普与民主党激进分子的相互攻击，通过媒体的渲染毒化了政治氛围。 例如，针对特朗普计划对合法移民实施“积分制度”，民主党就进行了攻击。 众议院民主党领袖佩洛西指责“积分制度放弃了作为我们价值观核心的家庭”。 特朗普政府要求边境执法人员对非法入境者采取“零容忍”政策。 后者将成人和儿童分开关押的做法被民主党批评为制造“骨肉分离”和“违反人性”。 民主党参议员桑德斯甚至呼吁废除美国边境执法机构。 这一极端言论遭到特朗普反驳，称民主党支持“开放边界”。 在移民出生的奥卡西奥-科尔特斯、奥马尔和其他四名少数族裔国会女议员谴责边境拘留设施条件恶劣后，特朗普指责这些国会议员发表“对我们国家充满仇恨”的言论，并威胁他们“从任何地方来回”。 女众议员指责特朗普“种族主义和仇外”，甚至呼吁弹劾他。 民主党控制的众议院也通过决议“强烈谴责”特朗普的“种族主义言论”。 可以说，移民问题导致美国极右与极左的正面交锋，火花四溅，这是自1960年代民权运动以来罕见的。

法国历史学家托克维尔曾说过，美国的一切政治问题最终都会转化为法律问题。 围绕“穆斯林禁令”、美墨边境修建围墙、“推迟驱逐抵美儿童”等问题，两党之争迅速蔓延至司法领域。 自由派法官和保守派法官从不同的角度出发，采用不同的司法解释，做出不同的裁决。 在这些诉讼中，自由派法官强调宪法规定的“公平和宗教自由原则”、“平等保护条款”、“国会专有拨款权”等，而保守派法官则强调“国家安全”，认为总统在判断美国利益受到威胁时“有权随时拒绝任何外国人或团体入境”； “相关群体无权质疑（建墙）资金的分配”等。相关司法斗争表明，移民问题让美国各级法院法官的党派和意识形态倾向更加明显。 此外，在联邦和州层面，两党还就“庇护城市”、“穆斯林禁令”等问题不断明争暗斗，消耗了大量政治资源。

二是导致与种族相关的仇恨犯罪增多北魏移民政策，美国社会更加分裂。 为了利用移民问题攻击对手、谋取政治私利，特朗普和民主党议员用极端言论调动选民情绪，导致社会裂痕持续。 其中，特朗普打破了美国“政治正确”的传统，其在夏洛茨维尔骚乱中偏袒白人至上势力的言行被质疑煽动种族仇恨、毒化社会氛围。 这与近年来美国各地种族相关仇恨犯罪率上升密切相关。 据美国加州州立大学统计，2009年至2018年，美国30个主要城市的犯罪率有所下降，但仇恨犯罪率却上升了9%，并且自2015年以来持续上升。据美国联邦调查局统计，2017年美国共发生7100多起仇恨犯罪，较2016年激增17%，其中五分之三与种族有关。仇恨。 近年来，多起影响恶劣的枪击事件背后都隐藏着种族仇恨的阴影。 2018 年中期选举前夕，匹兹堡犹太教堂发生枪击事件，一名白人嫌疑人高呼反犹太口号，造成 11 人死亡。 2019 年 8 月，德克萨斯州埃尔帕索发生枪击事件，造成 20 人死亡。 袭击发生前，这名21岁白人嫌疑人在匿名网站上发布“宣言”，指责移民进入美国造成“种族替代”和“种族混合”，并称此次袭击是“对西班牙裔入侵德克萨斯州的回应”。 对此，特朗普也不得不发表声明谴责种族主义和白人至上主义。

按照特朗普的逻辑，他的移民政策是为了照顾所有美国人的利益。 如果减少非法移民，提高合法移民的门槛，美国人面临的竞争就会减少，包括白人、拉美裔、非洲裔在内的所有族裔都将受益。 但少数人并不买账。 他们认为，特朗普推动废除并取代《奥巴马医保改革法案》、撤销教育方面的“种族平等”政策、削减少数族裔比例高的穷人的福利，是为了维护白人和富人的利益。 鉴于白人和少数族裔对党派之争的重视程度不同，而移民政策与其他经济社会政策一样，关系到美国政治、经济、文化中不同种族、族群之间的权力分配，移民政策必然会加剧种族冲突和民族对立。

美国保守派学者塞缪尔·亨廷顿曾表示，在美墨西哥移民规模大、居住区域集中、广泛使用西班牙语、对墨西哥的忠诚度高于对美国的忠诚度。 在可预见的未来，由于美国白人人口增长率低于拉美裔，美国的人口结构将继续向不利于白人的方向发展。 因此，美国的种族矛盾很难得到大幅度缓解，并可能在经济下滑和重大事件的刺激下加剧。 从更长远的历史角度来看，特朗普移民政策引发的斗争或许只是美国社会斗争新阶段的前奏。

三是对美国特定族群产生负面影响。 生活在美国的穆斯林是美国反恐政策的受害者。 “9·11”事件后，他们在受到政府更多监控的同时，也受到主流社会的歧视，他们面临和遭受的仇恨犯罪一度飙升。 反恐战争期间，美国穆斯林协会强烈批评伊斯兰极端势力。 他们在与美国的敌人划清界限的同时，坚持不懈地与美国主流社会进行对话。 他们的同化过程并没有中断，而是继续发展。 美国清真寺数量从2001年到2011年翻了一番。特朗普政府对一些穆斯林国家公民的入境限制可以在一定程度上降低伊斯兰极端分子渗透美国的概率，但也重新唤醒了美国社会对穆斯林的怀疑和恐惧。 美国的“仇视伊斯兰教”现象依然十分严重，穆斯林群体融入美国社会的过程依然十分艰难。

特朗普的新移民措施有助于减少非法移民数量，但对美国的拉丁裔和非法移民都产生了影响。 影响首先是心理上的。 皮尤中心的一项调查显示，2017年至2018年，在美国政府打击非法移民的背景下，拉美裔担心自己的生活受到负面影响的比例从41%上升至47%，其中55%的拉美裔担心家人或亲友会被驱逐出境。 与此同时，相当一部分拉美裔人不希望自己的就业机会、工资和福利水平因非法移民而降低。 他们支持特朗普的做法，有一种先来者抵制后来者的心态。 拉美裔对特朗普政府的矛盾心理反映了拉美裔在美国政治立场的分裂。 支持和反对特朗普的拉美裔人，除了党派关系外，与他们移民美国的时间长短和经济状况也有很大关系。

移民政策对美国外交的影响

外交是内政的延续，国内政策和形势必然反映在外交中。 特朗普的移民政策对美国的国际形象、与有关国家的双边关系以及外交姿态产生了负面影响。

一是削弱美国的软实力，恶化美国的国际形象。 软实力是对其他国家的吸引力，而不是强制力。 美国对移民和难民的相对宽容态度和“相对慷慨”的接纳构成了美国软实力的重要方面。 特朗普的“美国优先”外交政策疏远了盟友，损害了美国的国际声誉及其主导的国际秩序，将美国自私狭隘的一面暴露在世人面前。 皮尤研究中心2018年底的民意调查显示，与奥巴马任期最后一年（2016年）相比，美国的“国际形象”在德国、法国、意大利、加拿大、瑞典等西方盟友中明显恶化，好感度下降超过20%，在日本、韩国等亚洲国家好感度也有小幅下降。 这些负面观点主要归因于特朗普政府公然捍卫美国利益，迫使盟友在贸易和防务问题上“流血”，以及保守的移民政策。 德国总理默克尔和特朗普多次就难民政策、对穆斯林移民的限制以及特朗普对国内少数族裔的态度等问题发生对抗。 美国和法国的关系总体良好，但法国总统马克龙也温和地批评了特朗普的严厉措施，警告他“不要把孤立主义、退缩和民族主义作为治标不治本的恐惧之药”。

二是给美国与一些国家和地区的关系带来负面影响。 “9.11”事件以及布什政府此后发动的两场战争严重损害了美国在穆斯林国家的形象。 奥巴马政府结束“反恐战争”、依靠多边外交控制伊朗核问题的努力一度改善了美国在穆斯林国家的形象。 在特朗普推出“入境限制”的过程中，尽管沙特、埃及、阿联酋等未限制名单的国家反应低调，但这些国家的民众仍然表达了不满； 伊朗、利比亚等国发表声明强烈谴责，伊斯兰合作组织也表示“严重关切”，声称“打算逃离战争和迫害的穆斯林将受到负面影响”，特朗普政府的“选择性和歧视性做法实际上助长了暴力和恐怖主义”。 同样，美国政府打击非法移民也对美墨关系产生了影响。 特朗普竞选期间，特朗普扬言要让墨西哥政府为美墨边境墙买单，引发墨西哥民族主义抬头，墨西哥民众对美国的好感度大幅下降。 墨西哥政府虽然抵制了特朗普的无理要求，但由于与美国的实力差距和经贸诉求，不得不与美国合作打击非法移民。 2019年6月，特朗普威胁对墨西哥所有进口商品征收关税后，墨西哥同意部署更多国民警卫队，以加强对中美洲过境移民的控制，并允许来自中美洲的非法移民在等待美国庇护批准期间留在墨西哥。

三是刺激美国奉行更加民族主义的外交政策。 特朗普的移民政策让美国政治更加两极分化，国内问题更难达成共识，这也会对美国整体外交基调产生影响。 两党的极端化有助于巩固各自的选民基础，但族群与政治的加速捆绑让“身份政治”盛行，特朗普在国内问题上更难达成两党共识、实现社会妥协。 面对国内阻力，特朗普不得不以国家安全的名义、以紧急状态的形式推行有争议的政策。 为了巩固国内权威，特朗普在外交上也表现出强硬立场，试图通过爱国主义和民族主义来凝聚国内共识。

从社会文化角度看，收紧移民政策、诉诸民族主义，甚至挑起大国对抗，也符合保守派强化美国国家认同的想法。 对于美国来说，移民来源和种族的多样性一直是对国家认同的挑战。 美国强调大陆扩张过程中对移民的同化，历史上大规模接纳移民； 而激发爱国主义的两次世界大战则加速了政府和社会对德国移民和日裔美国人的同化。 特朗普政府信奉“以实力求和平”的原则，在阿富汗和中东地区实施了一定程度的战略收缩。 不过，通过推动与中俄的对抗，团结国内不同民族，也是其解决国内问题、强化民族认同的方式。

结语

美国是谁的？ 这是白人的美国还是所有人的美国，先来者的美国还是新移民的美国？ 尽管这个问题还没有成为政治争论的话题，但在美国不同的历史时期，自由派和保守派、白人和少数族裔都会有不同的答案。 特朗普及以特朗普为代表的右翼民粹势力将美国推上了本土主义和排外主义的道路，但遭到了美国许多族群的强烈抵制。 美国移民政策很可能继续具有周期性，与美国政治和经济的周期性变化相一致。 移民问题的彻底解决取决于政治共识和政府共识，而这种国内政治和政策共识是美国最稀缺和最需要的资源。