内容概要

自2015年难民危机爆发以来，德国政府不断修订难民和移民政策，以适应形势变化，提高管控效率。 2018年以来，特别是6月中旬大联合政府经历执政危机后北魏移民政策，相关政策调整步伐明显加快。 尽管德国的难民状况较难民危机高峰时已大大缓解，但联合政府内部却出现了裂痕。 难民移民路线改道势必进一步刺激政党竞争和内部政治动荡的风险，导致政治谱系整体右倾、政权稳定性下降，民主政治持续受到挑战。

关键词

德国; 移民政策； 难民； 政党政治

(作者为同济大学德国研究所教授)

文章发表于《当代世界》2018年第9期，注释略

DOI：10.19422/ki.ddsj.2018.09.005

在西方国家中，德国是近70年来国内政治保持相对稳定的少数国家之一。 特别是基督教民主联盟（CDU）、基督教社会联盟（CSU）和社会民主党（SPD）在主要政党中地位稳定。 他们长期领导或参与联邦层面的治理，目前组成了大联合政府。 但近段时间，特别是2015年欧洲难民危机密集爆发以来，德国政党和社会生态的“裂变”加速。 德国另类选择党挑起难民移民问题并迅速获得声势，迫使德国政府在“欢迎文化”理念的指导下不断修改难民移民路线。 2018年以来，德国政坛围绕难民问题的争议，在新政府上任百天内就引发了执政危机。 在克服危机的过程中，德国政府加大了难民移民政策的新一轮调整力度。 难民移民路线改道势必进一步刺激德国政党竞争和国内政治不稳定风险，给民主政治带来持久挑战。

德国难民和移民领域的发展

一、德国难民状况最新变化

与难民危机高峰期相比，目前德国和欧洲的难民形势已大大缓解。 通过地中海等途径进入欧洲的难民和非法移民人数比2015年10月减少了95%。根据德国联邦移民和难民办公室统计，2015年德国共收到47.7万份庇护申请，其中包括首次和后续难民； 并且由于庇护申请流程的滞后效应，2016年庇护申请总数达到74.6万人，创1953年以来新高； 2017年，这一数字下降至22.3万，2018年1月至7月进一步下降至11万。

从绝对值来看，德国是欧盟难民数量最多的国家，2017年底接近140万。从难民占本国人口的相对比例来看，德国处于欧盟中上游，逊于希腊、塞浦路斯、马耳他等难民门户国家。 但其承受的难民压力超过了欧盟的平均水平，也远远超过了拒绝接受难民的中东欧国家。

2018年1月至7月，在德国提交庇护申请的难民继续呈现出低龄化、来源相对集中的特点：从州分布来看，难民集中在联邦西部5个州。 其中，莱茵-法国州收到的申请最多，占申请总数的23.6%，其次是巴伐利亚州，占13.9%，而萨尔州、缅因州和不莱梅州所占比例均不超过2%。 从年龄分布来看，74.3%的难民年龄在30岁以下，婴幼儿和60岁以上的难民比例仅占总数的1.2%。 从来源国来看，2018年7月提交申请的难民主要集中在中东伊斯兰国家。 其中，叙利亚占比27.5%，伊拉克、土耳其和阿富汗分别占比9.7%、8.7%和6.6%，尼日利亚和索马里占比6.4%和3.1%，均跻身前十大难民来源国之列。 由于阿尔巴尼亚等西巴尔干国家自2015年10月起被德国列为所谓“安全原籍国”，成功申请难民身份的希望渺茫。 与 2015 年相比，来自这些国家的庇护申请大幅下降。

2、德国近期重大政治事件及政策调整

2018年6月中旬以来，德国难民和移民政策在一系列闹剧般的政治事件压力下不断调整和变化。 难民政策的主要时间点及相应变化主要可分为四个阶段。

首先，难民纠纷引发德国政府危机。 2018年6月14日，基民盟和基社盟之间的难民争端引发内部危机。 围绕联邦内政部最初于6月12日公布的“移民计划”，姐妹党之间的内部分歧公开化。 负责难民和移民事务的内政部长、基社盟主席泽霍费尔推动控制德奥边境非法难民，阻止所谓“二次移民”，即已在其他欧盟国家提交庇护申请的难民入境。 此后，泽霍费尔进一步向德国总理默克尔发出最后通牒，声称如果默克尔不能在7月1日之前就难民问题拿出严格的管控计划，他将在边境直接拒绝此类难民入境。

其次，默克尔寻求欧洲解决方案。 6 月 24 日，欧盟非正式难民峰会寻求欧洲解决方案。 这次峰会是在德国提议下举行的，意在欧盟夏季峰会前测试各国合作解决“二次移民”的意愿，并签署“收回”难民的双边协议。 最终有16个国家参与，但仅就加强外部边境管制、防止难民在欧盟内部跨境移民、2020年前将欧洲边境和海岸警卫队（ and Coast Guard）扩大到1万人并将其发展为边防警察等方面达成有限协议。

6月28-29日，欧盟夏季峰会为默克尔赢得了回旋余地。 经过几个小时的僵持，各国元首签署协议并达成12项共识，包括有效控制欧盟外部边境非法移民、在欧盟国家自愿设立难民中心、快速处理庇护申请和安置事宜、与联合国难民署和国际移民组织合作在北非国家建立欧盟以外的难民接待中心等。虽然没有出台任何实质性措施，但默克尔至少象征性地促成了基本共识。和欧洲层面的难民控制总体计划，并已获得西班牙和希腊初步批准签署双边协议。

第三，德国国内危机波折剧烈。 7月1日，泽霍费尔再次攻击默克尔，声称经过基社盟理事会和国家小组特别会议的评估，欧盟峰会的结果并不完全等同于他要求的效果。 当晚，泽霍费尔在基社盟理事会上宣布辞去内政部长和基社盟主席职务。 然而令人意外的是，基民盟和基社盟第二天就达成妥协，泽霍费尔立即撤回了辞职计划。 双方经过反复谈判，就如何防止德奥边境“二次移民”达成三点妥协：一是在德奥边境设立新的边境检查机构，防止在其他欧盟国家登记庇护的难民进入德国；

第四，大联合政府达成妥协，结束执政危机。 7月5日，两党和同样参政的社会民主党就难民政策调整达成一揽子计划，大联合政府终于结束了持续三周多的执政危机。 最新政策要点包括：一是德国将在48小时内加快移民身份审核流程，并遣返已在其他国家登记的难民； 其次，将此类难民暂时安置在联邦警察边境设施或慕尼黑机场，而不是按照泽霍费尔此前的要求设立封闭的“中转中心”； 第三，2018年底前出台专业人士移民相关法律草案。7月10日，德国内政部终于推出了泽霍费尔宣扬已久的63点“移民计划”北魏移民政策，进一步严格规定了难民申请和管理程序，对难民与移民融合提出了更高要求。

三、德国近期加大难民移民政策调整的三大原因

随着难民危机的发酵，德国出台多项措施收紧难民和移民政策。 2018年以来，德国明显加快了难民和移民领域的政策调整步伐。 6月以来的难民争端看似一波三折，实则指向并强化了这一趋势。 难民政策的密集调整背后有几个直接和间接的原因。

首先，难民危机助长了民粹主义。 近年来，多重危机和难民潮搅动欧洲国家政治，导致欧洲整体局势发生重大变化。 右翼民粹势力趁机获取政治资本。 在德国，成立仅五年的选择党高举反移民、反伊斯兰化的旗帜，并在联邦和州层面不断壮大。 传统主要政党被其政治成功所困，并努力寻找应对之道。 只能在党的特色问题上寻找突破口。

其次，难民问题导致整个社会分裂。 德国社会在难民问题上尚未达成基本共识，而是在积极接受和封闭紧缩之间摇摆不定。 尤其是随着难民潮给德国政治、经济、社会保障带来的各种问题和挑战逐渐凸显，相关争论也愈加尖锐。 一方面，左翼选民和难民组织批评政府收紧难民政策、加速难民遣返危机地区的不人道做法； 难民问题的是非之争，让朝野认识到不能重蹈2015年难民大量无序涌入的覆辙。左翼和右翼政党在收紧难民政策上都或多或少地表现出了谨慎和合作的态度。

最后，基社盟在州选举中面临压力。 基社盟所在的巴伐利亚州将于2018年10月中旬举行州选举。根据目前的民意调查结果，形势对泽霍费尔执掌的基社盟并不有利。 不仅难以维持独立执政地位，长期的“天然盟友”自由民主党在该州的发展潜力也有限。 最新民意调查的支持率刚刚达到进入议会5%的门槛。 巴伐利亚是难民进入德国的重要通道。 在州选举的直接压力下，基社盟试图通过调整难民政策来收复右翼选民的失地。

据德国联邦移民和难民办公室统计，包括首次和后续难民在内，2015年德国共收到47.7万份庇护申请。图为2015年9月1日，在德国慕尼黑，难民在火车站等待前往难民接待中心。

德国近期难民移民政策调整的趋势和特点

一、难民政策全面收紧

在基督教社会联盟的“极限压力”下，德国政府不断提高难民和移民管控的质量和效率，甚至为此打破政治禁忌。 德国的难民政策变得更加严格，具体表现在五个方面。

一是设定接收难民的上限。 2018年1月，新大联合政府签署的治理协议首次规定每年接收18万至22万难民的上限。 同时，仅获得协助庇护权的难民的权利受到限制。 德国政府一度冻结了他们的家庭团聚权利。 尽管自2018年8月起他们被允许将直系亲属带回德国，但每月限额为1000人。 据德国外交部统计，2015年以来，德国累计向全球发放了32.2万份家庭团聚签证。

其次，加快被拒绝难民的遣返和自愿离境。 德国政府越来越重视整顿被拒绝难民的非法滞留，派遣警察力量加强强制遣返，并通过发放安置津贴、提供单程机票等方式鼓励难民返回相对安全的原籍国。 在这一理念指导下，被强制遣返的难民人数从2014年的10,884人、2015年的20,888人逐渐增加到2016年的25,375人，而在融合与移民计划/遣返援助计划（REAG/GARP）框架下自愿离境的人数远远超过被强行遣返的难民人数，2016年达到54,069人。 。

三是提高庇护申请处理效率。 根据内政部7月10日发布的《移民计划》，对于没有有效证件的难民，德国将按照欧盟都柏林庇护制度规定以及与其他国家的双边协议限制其行动自由，并加快庇护进程。 目前，巴伐利亚州已成为第一个按照大联合政府执政协议设立所谓“锚定中心”的联邦州。 这些机构专注于接收、决定、分配或遣返难民，旨在提高庇护程序的效率。

四是加强边境管控。 德国在德奥边境引入了“过境程序”。 计划根据德国与希腊、西班牙等国已达成或即将达成的双边协议，在48小时内遣返在其他欧盟国家登记的难民。

五是着力加大源头保障。 7月18日，德国政府再次尝试将突尼斯、阿尔及利亚、摩洛哥三个北非国家以及格鲁吉亚指定为安全原籍国，以大规模拒绝这些国家的庇护申请。 该法律草案仍在审查中。 大联合政府曾于2016年试图通过该法案，但遭到绿党的阻挠。

2. 寻求欧洲解决方案

默克尔和泽霍费尔难民争论的焦点是德国应该选择“单干”还是“欧洲解决方案”。 事实上，在难民危机爆发之初，德国就选择单方面解决难民问题。 在远远超出预期并带来巨大影响的难民潮背景下，默克尔开始修正以往的行动风格，转而强调难民移民问题是对欧盟团结的巨大挑战，要求欧盟国家分担难民压力，共同制定有序、可持续的难民移民计划。 德国政府目前对欧洲解决方案的主要思路包括：一是改革欧洲庇护制度，统一庇护标准，降低难民跨境流动的意愿； 二是实施难民配额机制，公平分担欧盟内部压力； 三是加强各国在难民事务上的合作，签署多边和双边协议解决“二次移民”问题。

但欧洲方案能否实现仍存在不确定性，欧盟夏季峰会达成的脆弱共识难以落实。 对于都柏林的庇护制度是否应该改革，各方立场存在明显分歧。 对于是否按照首次入境国原则接回难民，各国合作意愿有限。 目前，只有西班牙和德国正式签署了双边协议，规定在西班牙申请庇护的难民将在8月11日起48小时内从德国遣返西班牙。目前德国仍在与希腊、奥地利等国讨论签署双边协议。 然而，奥地利和意大利新民粹主义政府并不想继续增加负担。 他们只希望共同关闭地中海难民通道。 因此，未来的合作前景和进展有限。